أن نكون بشرًا قبل أن نكون مواطنين، ووسّعوا المساواة – كيم يونغ-آ (مديرة الهجرة نحو سلام آسيا MAP)
1. مدخل
تجاوز عدد الأجانب المقيمين في كوريا مليونين في نهاية عام 2016 (بزيادة 8.5% عن عام 2005، أي 159,922 شخصًا)، وبلغ متوسط معدل الزيادة السنوي 9.26% خلال السنوات الخمس الأخيرة. ويُعزى ذلك أساسًا إلى توسيع نطاق منح صفة الكوريين المغتربين (F-4) للكوريين الصينيين، وازدياد طلبات الإقامة الدائمة (F-5) من الكوريين حاملي جنسية أجنبية ممن استوفوا شروط اكتساب الجنسية. ويُتوقع استمرار هذا الاتجاه في زيادة الأجانب المقيمين بسبب ازدياد القوى العاملة الأجنبية في مجتمع يعاني من انخفاض الولادات وشيخوخة السكان، وازدياد المهاجرين بالزواج بسبب الزواج الدولي، ووفود الكوريين حاملي الجنسية الأجنبية، وازدياد الطلاب الدوليين. (http://www.index.go.kr/potal/main/EachDtlPageDetail.do?idx_cd=2756)
تعني زيادة عدد الأجانب المقيمين زيادة المهاجرين الذين يعيشون معًا في كوريا عمومًا وفي المجتمعات المحلية خصوصًا. فـ 75% من مجموع الأجانب مقيمون لفترة طويلة بعد التسجيل لدى الحكومة كأجانب أو الإبلاغ عن محل الإقامة، وإذا أضيف نحو 210 آلاف أجنبي غير مسجلين (إقامة غير قانونية) فإن العدد أكبر. وفي حين تضع الحكومة الكورية سياسات الاندماج الاجتماعي للمهاجرين، فإنها تضع أيضًا سياسات لاستقدام العمال الأجانب المهرة وغير المهرة لسد النقص المستمر في اليد العاملة، وتحت شعار حماية سوق العمل للمواطنين تلاحق في الوقت نفسه العمالة غير القانونية للمقيمين غير النظاميين. وقد دفعت الحكومة سياسيًا نحو استقدام الأجانب كحل ترقيعي لتجاوز أزمة إعادة الإنتاج في المجتمع الكوري وأعلنت كوريا مجتمعًا متعدد الثقافات، لكنها لم تكن فاعلة في وضع تدابير لمنع انتهاكات حقوق الإنسان بحق الأجانب.
في عصر «أزمة اللاجئين» الذي تجاوز فيه عدد اللاجئين في العالم 65.6 مليون شخص، يُعدّ توسيع استقبال اللاجئين وحماية حقوق الإنسان أكبر مشكلة تواجه المجتمع الدولي. وعلى خلاف المهاجرين من خلفيات أخرى، فإن الغاية من استقبال اللاجئين هي الحماية الإنسانية وليس حل أزمة إعادة الإنتاج الوطنية، ولذلك فإن كيفية استقبال الدولة للاجئين وحمايتهم تُعدّ مقياسًا لوعي تلك الدولة بحقوق الإنسان وممارستها لها.
انضمت كوريا عام 1992 إلى «اتفاقية 1951 الخاصة بوضع اللاجئين» و«بروتوكول 1967 الخاص بوضع اللاجئين». وفي عام 1993 نُظّمت إجراءات الاعتراف باللاجئين في قانون مراقبة الهجرة ولائحته التنفيذية، لكن ظلت تُثار مشكلات مستمرة حول سرعة الإجراءات وشفافيتها وعدالتها، وأُدرجت المعاملة المتعلقة باللاجئين لأول مرة في التعديل الثالث عام 2008. وعلى ذلك سُنّ قانون اللاجئين عام 2012 وبدأ سريانه في 1 يوليو 2013 كأول قانون من نوعه في آسيا. وقد أرسى أساس نظام الاعتراف باللاجئين من خلال تحسين إجراءات الاعتراف ومعالجة المعاملة الاجتماعية للاجئين المعترف بهم. وفي الآونة الأخيرة، منذ عام 2015، تستقبل كوريا لاجئين لإعادة التوطين بصفة تجريبية لمدة ثلاث سنوات. لكن نسبة الاعتراف باللاجئين في كوريا لا تزال بعيدة عن المتوسط العالمي البالغ 37%، إذ لا تتعدى 3.9% (688 شخصًا من عام 1994 حتى أبريل 2017). كما أن هناك فجوة بين القانون الدولي والقانون المحلي، وفجوة بين الوزارات في ضمان الحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية للاجئين.
كراهية التعددية الثقافية، والعنصرية، والرأي العام المعادي لديانات معينة، والرأي العام تجاه اللاجئين من مجتمع الميم، والانتقادات حول ازدياد إساءة استخدام قانون اللاجئين
2. تعريف اللاجئ بموجب اتفاقية اللاجئين ووضعه القانوني
يتمتع اللاجئ في القانون الدولي أولًا بالحقوق الأساسية التي تضمنها معايير حقوق الإنسان الدولية، مثل الإعلان العالمي لحقوق الإنسان (1948)، والعهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية (ويُشار إليه فيما يلي بعهد الحقوق المدنية؛ 1966)، والعهد الدولي الخاص بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية (ويُشار إليه فيما يلي بعهد الحقوق الاجتماعية؛ 1966)، إضافة إلى اتفاقية القضاء على جميع أشكال التمييز العنصري (1965)، واتفاقية القضاء على جميع أشكال التمييز ضد المرأة (1979)، واتفاقية مناهضة التعذيب (1984)، واتفاقية حقوق الطفل (1989)، واتفاقية حماية حقوق جميع العمال المهاجرين (1990)، واتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة (2006)، كما يتمتع بحقوق خاصة بحسب وضعه كلاجئ. اللاجئ هو «الشخص الذي يوجد خارج بلد جنسيته بسبب خوف له ما يبرره من التعرض للاضطهاد بسبب عرقه أو دينه أو جنسيته أو انتمائه إلى فئة اجتماعية معينة أو آرائه السياسية، ولا يستطيع أو لا يريد بسبب ذلك الخوف أن يستظل بحماية ذلك البلد، أو الذي لا يملك جنسية ويوجد خارج بلد إقامته المعتادة السابق نتيجة لمثل تلك الأحداث ولا يستطيع أو لا يريد بسبب ذلك الخوف أن يعود إلى ذلك البلد (المادة 1 ألف (2) من اتفاقية اللاجئين)
أي أنه لكي يُعترف بالشخص لاجئًا يجب أن يستوفي الشروط التالية.
- أن يكون خارج بلد جنسيته، 2) أن يكون ذلك لسبب واحد أو أكثر من الأسباب الخمسة في اتفاقية اللاجئين، 3) أن يكون هناك خوف من التعرض للاضطهاد بسبب ذلك، 4) أن يستند الخوف من الاضطهاد إلى أساس معقول، 5) غياب حماية بلد الجنسية
لا علاقة لوضع اللاجئ وحقوقه التي تحددها اتفاقية اللاجئين بما إذا كان قد حصل على صفة إقامة في بلد اللجوء أو بنوع هذه الصفة.
الحقوق الرئيسية التي تضمنها اتفاقية اللاجئين هي الحقوق المدنية، ومنها حرية الدين، والحق في تكوين الجمعيات، والحق في التقاضي، وحرية التنقل والإقامة. أما الحقوق الاجتماعية فمنها الحق في السكن، والحق في التعليم، والحق في المساعدة العامة، والحق في العمل والضمان الاجتماعي، وحقوق التأليف وغيرها. وللاجئ كذلك حقوق مطلقة مثل حظر الطرد والإعادة القسرية (المادة 33)، والإعفاء من العقوبة على الدخول والإقامة غير القانونيين، وتسهيل التجنس. ويجب تطبيق جميع أحكام الاتفاقية دون تمييز بسبب العرق أو الدين أو بلد المنشأ (المادة 3).
وإلى جانب الحقوق المطلقة، تحدد اتفاقية اللاجئين مستوى ضمان كل حق بمقارنته بمعاملة المواطنين أو الأجانب.
- معاملة مماثلة لتلك التي تُمنح للأجانب عمومًا / معاملة هي الأفضل قدر الإمكان / معاملة لا تقل رعاية عما يُمنح للأجانب عمومًا في الظروف نفسها (مثال: الأموال المنقولة وغير المنقولة، العمل لحساب النفس، المهن الحرة، السكن) 2) أفضل معاملة تُمنح لمواطني دولة أجنبية في الظروف نفسها (مثال: الحق في تكوين الجمعيات، العمل) 3) معاملة مماثلة لتلك التي تُمنح للمواطنين (مثال: الحق في التقاضي، حقوق التأليف والملكية الصناعية، التموين، التعليم الابتدائي، الإغاثة العامة، قانون العمل والضمان الاجتماعي)
4. تعريف اللاجئ في القانون المحلي ووضعه القانوني ومعاملته
1) الدستور يحصر الدستور الكوري أصحاب الحقوق الأساسية في «المواطنين»، وتنص قوانين ذات صلة مثل «قانون معايير العمل» و«قانون الضمان الاجتماعي الأساسي» و«قانون التعليم الأساسي» و«قانون الرعاية الصحية الأساسي» و«قانون الإسكان» على حماية الحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية للمواطنين. ومعظم هذه القوانين موجهة إلى المواطنين ولا تتضمن أحكامًا بشأن المهاجرين أو تستبعدهم، وبالتالي لا تُضمن حقوق المهاجرين ما لم يتجنسوا.
غير أن المحكمة الدستورية نصّت على أنه «في تفسير الأحكام الدستورية المتعلقة بضمان الحقوق الأساسية» يمكن «للأجنبي الذي يكون في مركز مشابه لمركز المواطن أن يكون صاحب حق أساسي»، فاعترفت من حيث المبدأ بـ «أهلية الأجنبي لأن يكون صاحب حقوق أساسية». وقررت أن «كرامة الإنسان وقيمته وحق السعي إلى السعادة هي حقوق للإنسان يمكن للأجنبي أن يكون صاحبها، والحق في المساواة أيضًا حق للإنسان، ولا تقيده سوى القيود المتعلقة بطبيعة الحقوق السياسية وما شابهها وقيود المعاملة بالمثل» (قرار المحكمة الدستورية 93هون-ما120 الصادر في 29 ديسمبر 1994، وقرار المحكمة الدستورية 99هون-ما494 الصادر في 29 نوفمبر 2001؛ هوانغ بيل-غيو (2010)).
ومن جهة أخرى، قسّمت المحكمة الدستورية الحقوق الأساسية في الدستور إلى «حقوق أساسية من نوع الحريات» و«حقوق أساسية من نوع الحقوق الاجتماعية»، ووصفت الأولى بأنها «حقوق الإنسان» والثانية بأنها «حقوق المواطنين»، فاعتبرت الأجنبي صاحب «حقوق الإنسان»، وتبنّت موقفًا مفاده أن الحقوق الأساسية من نوع الحقوق الاجتماعية لا تُقرّ إلا للمواطنين. لكنها قضت بأن الحقوق التي لها طابع الحريات، مثل «حق العامل في ظل النظام الاقتصادي الرأسمالي في المطالبة بالحد الأدنى من شروط العمل لتأمين وسائل العيش الأساسية وضمان كرامته الإنسانية»، لا مثل الحقوق الأساسية من نوع الحقوق الاجتماعية، كحق العمل في «أن يطالب الدولة بسياسات اجتماعية واقتصادية لتعزيز التوظيف»، تُقرّ أهلية الأجنبي لأن يكون صاحبها. (قرار الهيئة العامة للمحكمة الدستورية 2004هون-ما670 الصادر في 30 أغسطس 2007. هوانغ بيل-غيو (2010))
من الصعب في الواقع العثور على حالات تنص مباشرة على حقوق الأجانب، ومنهم اللاجئون، وعلى التزام الدولة بحماية حقوقهم، ولهذا الحد الدستوري علاقة بذلك.
2) قانون اللاجئين يُطبَّق قانون مراقبة الهجرة على المسائل التي لا ينص عليها قانون اللاجئين.
التصنيف بموجب قانون اللاجئين المحلي: طالب اللجوء (G-1-5)، اللاجئ المعترف به (F-2-2، F-2-4)، الحاصل على إقامة إنسانية (G-1-6)
تنظم المواد من 30 إلى 38 من قانون اللاجئين معاملة اللاجئين المعترف بهم، وبموجبها يُعامَل اللاجئ المعترف به وفق اتفاقية اللاجئين رغم أي قوانين أخرى، ويُعامَل على قدم المساواة مع المواطنين الكوريين في قانون الضمان الاجتماعي الأساسي، وقانون ضمان المعيشة الأساسية الوطني، والقانون المدني، والتعليم الابتدائي والثانوي، والتأهيل الاجتماعي، والاعتراف بالمؤهلات الدراسية، والاعتراف بالمؤهلات المهنية، ولمّ شمل الأسرة، واستبعاد تطبيق مبدأ المعاملة بالمثل. غير أنه في الواقع لا تُضمن الحقوق إذا لم تذكر القوانين المنفصلة المتعلقة بالضمان الاجتماعي أنها تنطبق أيضًا على اللاجئين المعترف بهم. فعلى سبيل المثال، قُبل طفل لاجئ مصاب بإعاقة دماغية في مدرسة للمعاقين، لكن تعذّر عليه تسجيل الإعاقة وطلب خدمة المساعد الشخصي. فقد رُفض تسجيله كشخص معاق بحجة أن قانون رعاية المعاقين يتيح تسجيل الإعاقة من بين الأجانب للمغتربين الكوريين وحاملي الإقامة الدائمة والمهاجرين بالزواج فقط. (عُدّل قانون رعاية المعاقين في 1 ديسمبر 2017)
أما معاملة الحاصلين على إقامة إنسانية فلا ينص عليها سوى جواز الحصول على إذن بالعمل (المادة 39). ولا يوجد ضمان اجتماعي للحاصلين على إقامة إنسانية. ويُرى أنه يجب تطبيق الأحكام المتعلقة بمعاملة اللاجئين المعترف بهم بالتناظر. ومن المشكلات الكبيرة خاصة عدم إمكانية الانضمام إلى التأمين الصحي وعدم إمكانية الحصول على رخصة قيادة.
وفيما يتعلق بمعاملة طالبي اللجوء، تتناولها المواد من 40 إلى 44 وتتعلق بدعم نفقات المعيشة، وإذن العمل، ودعم مرافق السكن، والدعم الطبي، وضمان التعليم. لكنها جميعًا ليست أحكامًا إلزامية، إذ تأتي بصيغة «يجوز دعمه» و«يجوز الإذن به». وبسبب قيود ميزانية وزارة العدل، وسلبيات سوق العمل المحلي، وكون مركز دعم الأجانب في جزيرة يونغجونغ بإنتشون هو مرفق السكن الوحيد العامل، فإن الضمان الاجتماعي محدود جدًا في الواقع. وتجيز المادة 44 تقييد المعاملة المذكورة أعلاه لمن تُنظر في حقهم تظلمات إدارية أو دعاوى إدارية ضد قرار عدم الاعتراف باللجوء، ولمن قدّموا طلب إعادة فحص اللجوء.
4. قضايا حماية اللاجئين الراهنة
- تحسين إجراءات تحديد صفة اللاجئ (RSD)
- ضرورة وجود نظام مستقل للتظلم الإداري
- تحسين وضع الحاصلين على إقامة إنسانية وحقوقهم
- وضع إجراءات لمّ شمل الأسرة ودعمها
- تحسين نظام طلب اللجوء في منافذ الدخول. وعلى وجه الخصوص قصر أسباب قرار عدم الإحالة في المطارات والموانئ على الحالات التي لا أساس لها بوضوح
- توسيع استقبال اللاجئين لإعادة التوطين وتعزيز التعاون بين الحكومات المحلية والوزارات من أجل الاندماج المحلي
- معاملة ودعم متكافئان للاجئين المعاد توطينهم واللاجئين المعترف بهم داخل البلاد
- الاحتجاز، واحتجاز الأطفال
- تسجيل المواليد
- الحق في التعليم
5. خاتمة
- الحد الدستوري، وتقصير الدولة في واجبها بشأن جهود حماية الحقوق الاجتماعية
- المادة 30 (معاملة اللاجئين المعترف بهم) الفقرة 2 من قانون اللاجئين: «على الدولة والحكومات المحلية اتخاذ التدابير اللازمة، ومنها وضع السياسات المتعلقة بمعاملة اللاجئين وتنفيذها، وتنقيح القوانين ذات الصلة، ودعم الوزارات المعنية وغيرها. —إلغاء لائحة دعم اللاجئين في جيمبو (2015)
- الحاجة إلى منظور جنساني في أسباب اللجوء المتعلقة بالاضطهاد الجنسي، وهشاشة اللاجئات، وفحص اللجوء ومؤسسات الحماية
- نقص حماية الأطفال اللاجئين
- مع الزيادة الكبيرة في عدد الأجانب المقيمين وازدياد المهاجرين بالزواج وأطفالهم، تطبق الحكومة سياسات تجاه الأجانب ومنهم اللاجئون. وقد جرّبت محاولات متنوعة تركّز أساسًا على النساء المهاجرات بالزواج كفئة مستهدفة رئيسية. لكنها تحدد خدمات يمكن تقديمها وفق تقدير الحكومة بدلًا من الاعتراف بها حقوقًا للمهاجرين. وبعبارة أخرى، فإن الدولة فيما يتعلق بحماية المهاجرين يمكنها تقديم الدعم لكنه ليس واجبًا ولا مسؤولية.