Не как гражданина, а как человека: расширим равенство – Ким Ёнъа (директор «Миграции к миру в Азии», MAP)
1. Введение
На конец 2016 года число иностранцев, проживающих в Корее, превысило 2 миллиона (рост на 159 922 человека, или на 8,5 %, по сравнению с 2005 годом), а за последние 5 лет оно росло в среднем на 9,26 % в год. Основными причинами роста называют расширение числа лиц, имеющих право на статус зарубежного соотечественника (F-4) среди китайских корейцев, и увеличение числа ходатайств о постоянном проживании (F-5) со стороны иностранных соотечественников, отвечающих требованиям для получения гражданства. Эта тенденция роста числа проживающих иностранцев, по прогнозам, сохранится из-за увеличения иностранной рабочей силы в обществе с низкой рождаемостью и старением населения, роста числа брачных мигрантов в связи с увеличением числа международных браков, притока иностранных соотечественников, увеличения числа иностранных студентов и других факторов. (http://www.index.go.kr/potal/main/EachDtlPageDetail.do?idx_cd=2756)
Рост числа проживающих иностранцев означает, что в Корее в целом и в местных сообществах в частности становится больше мигрантов, живущих вместе с нами. 75 % всех иностранцев зарегистрированы в правительстве как иностранцы или заявили место проживания и находятся в стране длительно; если добавить около 210 тысяч иностранцев без регистрации (нелегально пребывающих), то их число ещё больше. Корейское правительство, с одной стороны, вырабатывает политику социальной интеграции мигрантов, а с другой стороны, чтобы восполнить по-прежнему недостаточную рабочую силу, создаёт политику привлечения квалифицированных и неквалифицированных иностранных работников и одновременно под предлогом защиты рынка труда для граждан пресекает незаконное трудоустройство нелегально пребывающих. Правительство политически стимулирует приток иностранцев как временную меру для преодоления кризиса воспроизводства корейского общества и объявило Корею мультикультурным обществом, однако меры по предотвращению нарушений прав человека иностранцев до сих пор оставались неактивными.
В эпоху «кризиса беженцев», когда число беженцев в мире превысило 65,6 миллиона человек, расширение приёма беженцев и защита их прав человека являются крупнейшей проблемой, стоящей перед международным сообществом. В отличие от мигрантов с иным прошлым, приём беженцев нацелен на гуманитарную защиту беженцев и не является решением кризиса воспроизводства в стране, поэтому то, как государство принимает и защищает беженцев, служит барометром того, как оно понимает и осуществляет права человека.
Корея присоединилась к «Конвенции 1951 года о статусе беженцев» и «Протоколу 1967 года о статусе беженцев» в 1992 году. В 1993 году процедуры признания беженцев были урегулированы в Законе об иммиграционном контроле и его указе о применении, но оперативность, прозрачность и справедливость этих процедур постоянно ставились под сомнение, а положения об обращении с беженцами были впервые введены лишь при третьем пересмотре в 2008 году. В 2012 году был принят Закон о беженцах (Refugee Act), вступивший в силу 1 июля 2013 года первым в Азии. Он заложил основу системы признания беженцев, улучшив процедуру признания и урегулировав социальное обращение с признанными беженцами. Недавно, с 2015 года, на пробной основе на три года начат приём беженцев по программе переселения. Тем не менее доля признания беженцев в Корее по-прежнему составляет лишь 3,9 % (688 человек с 1994 года по апрель 2017 года), что намного ниже среднемирового показателя в 37 %. Кроме того, существует разрыв между международным и внутренним правом, а в обеспечении экономических, социальных и культурных прав беженцев есть разрыв между ведомствами.
Мультикультурная ненависть, расизм, враждебное общественное мнение в отношении определённой религии, общественное мнение о беженцах из числа сексуальных меньшинств, критика роста злоупотреблений Законом о беженцах
2. Определение беженца по Конвенции о статусе беженцев и правовой статус
Беженцы прежде всего обладают основными правами, гарантированными международными стандартами прав человека, такими как Всеобщая декларация прав человека (1948), Международный пакт о гражданских и политических правах (далее Пакт о гражданских правах; 1966), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (далее Пакт о социальных правах; 1966), а также Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965), Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1979), Конвенция против пыток (1984), Конвенция о правах ребёнка (1989), Конвенция о защите прав трудящихся-мигрантов (1990) и Конвенция о правах инвалидов (2006), и, кроме того, обладают особыми правами, вытекающими из статуса беженца. Беженец это лицо, которое «в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определённой социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определённого гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного места жительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в неё вследствие таких опасений» (Конвенция о статусе беженцев, статья 1, раздел A(2)).
Иными словами, чтобы быть признанным беженцем, необходимо выполнить следующие условия.
- Находиться вне страны гражданской принадлежности, 2) наличие одного или нескольких из пяти оснований, предусмотренных Конвенцией о статусе беженцев, 3) наличие опасений стать жертвой преследования по этим основаниям, 4) опасения преследования должны иметь разумное основание, 5) отсутствие защиты со стороны страны гражданской принадлежности
Статус и права беженца, определённые Конвенцией о статусе беженцев, не зависят от того, получил ли беженец статус пребывания в стране убежища и какой именно.
К основным правам, гарантируемым Конвенцией о статусе беженцев, относятся гражданские свободы, такие как свобода вероисповедания, право на объединение, право на судебную защиту и свобода передвижения. К социальным правам относятся право на жильё, право на образование, право на получение публичной помощи, право на труд и социальное обеспечение, авторские права и другие. Кроме того, беженцы обладают абсолютными правами, такими как запрет высылки и принудительного возвращения (статья 33), освобождение от наказания за незаконный въезд и пребывание, облегчённая натурализация. Все положения Конвенции должны применяться без дискриминации по признаку расы, вероисповедания или страны происхождения (статья 3).
Помимо абсолютных прав, Конвенция о статусе беженцев определяет уровень гарантий каждого права путём сравнения с обращением с гражданами или иностранцами.
- Обращение не менее благоприятное, чем то, которое предоставляется иностранцам вообще / по возможности более благоприятное обращение / обращение не менее благоприятное, чем то, которое предоставляется иностранцам вообще при тех же обстоятельствах (например, движимое и недвижимое имущество, самостоятельная деятельность, свободные профессии, жильё) 2) Наиболее благоприятное обращение из предоставляемого гражданам иностранного государства при тех же обстоятельствах (например, право на объединение, трудоустройство) 3) Обращение, одинаковое с обращением с собственными гражданами (например, право на судебную защиту, авторские права и права промышленной собственности, нормированное распределение, начальное образование, публичная помощь, трудовое право и социальное обеспечение)
4. Определение беженца во внутреннем праве, правовой статус и обращение
1) Конституция Конституция Республики Корея определяет субъектом основных прав только «граждан»; защита экономических, социальных и культурных прав граждан закреплена в различных связанных законах, таких как «Закон о стандартах труда», «Основной закон о социальном обеспечении», «Основной закон об образовании», «Основной закон о здравоохранении» и «Закон о жилье». Эти законы в большинстве своём рассчитаны на граждан, и в них либо нет положений о мигрантах, либо они исключены, и в результате мигранты, если они не натурализуются, не имеют гарантированных прав.
Однако Конституционный суд (Constitutional Court of Korea) прямо указал, что «при толковании каждого положения Конституции о гарантиях основных прав» «иностранец, находящийся в положении, сходном с положением гражданина, может быть субъектом основных прав», и в принципе признал «статус иностранцев как субъектов основных прав». Он постановил, что «достоинство и ценность человека и право на стремление к счастью являются правами человека, субъектом которых могут быть и иностранцы, и право на равенство также является правом человека, и существуют лишь ограничения в силу характера политических прав и других, а также ограничения на основе взаимности» (Конституционный суд, решение от 29.12.1994 по делу 93Хонма120, Конституционный суд, 29.11.2001, 99Хонма494. Хван Пхильгю (2010)).
Вместе с тем Конституционный суд делит конституционные основные права на «основные права свободы» и «основные социальные права», определяет первые как «права человека», а вторые как «права граждан», признаёт иностранцев субъектами «прав человека» и придерживается позиции, что основные социальные права признаются только за гражданами. Тем не менее он постановил, что среди прав, связанных с трудом, права, имеющие характер основных прав свободы, а не основных социальных прав, например «право требовать от государства социальной и экономической политики для содействия занятости», как «право работника в условиях капиталистического экономического порядка обеспечивать основные средства к существованию и требовать минимальных условий труда для гарантии человеческого достоинства», признаются и за иностранцами как субъектами основных прав. (Конституционный суд, решение пленарного состава от 30.08.2007 по делу 2004Хонма670. Хван Пхильгю (2010))
В реальности трудно найти случаи, когда права иностранцев, включая беженцев, прямо определены и установлена обязанность государства по защите прав; с этим связаны такие конституционные ограничения.
2) Закон о беженцах К вопросам, не урегулированным Законом о беженцах, применяется Закон об иммиграционном контроле.
Классификация по внутреннему Закону о беженцах: заявитель (G-1-5), признанный беженец (F-2-2, F-2-4), лицо с гуманитарным статусом пребывания (G-1-6)
Обращение с признанными беженцами определено статьями 30–38 Закона о беженцах: признанные беженцы, независимо от других законов, пользуются обращением по Конвенции о статусе беженцев и на уровне граждан Республики Корея получают права по Основному закону о социальном обеспечении, Закону об обеспечении основных условий жизни граждан и Гражданскому кодексу, а именно начальное и среднее образование, образование для социальной адаптации, признание уровня образования, признание квалификаций, воссоединение семьи, а также исключение из применения принципа взаимности. Однако на практике, если в отдельных законах о социальном обеспечении нет упоминания о том, что они распространяются и на признанных беженцев, права не гарантируются. Например, ребёнку-беженцу с поражением головного мозга разрешили поступить в школу для детей с инвалидностью, но ему отказали в регистрации инвалидности и в заявке на услуги помощника, на том основании, что Закон о социальном обеспечении инвалидов разрешает регистрацию инвалидности среди иностранцев только соотечественникам, обладателям вида на постоянное жительство и брачным мигрантам. (Закон о социальном обеспечении инвалидов пересмотрен 1 декабря 2017 года)
Обращение с лицами с гуманитарным статусом пребывания определено лишь в том, что им может быть разрешена трудовая деятельность (статья 39). Социального обеспечения для лиц с гуманитарным статусом пребывания нет. Считается, что к ним следует применять по аналогии положения об обращении с признанными беженцами. Особенно серьёзными проблемами становятся невозможность вступить в медицинское страхование и невозможность получить водительские права.
Обращение с заявителями определено статьями 40–44 и касается поддержки в виде средств на жизнь, разрешения на трудоустройство, поддержки в виде жилья, медицинской помощи и гарантий образования. Однако все эти положения не являются обязательными, поскольку сформулированы как «может поддерживать» и «может разрешить». Из-за ограничений бюджета Министерства юстиции, вреда для внутреннего рынка труда, того, что единственным действующим жилым объектом является Центр поддержки иностранцев (Immigration Reception Center) в Ёнчжондо, Инчхон, и других причин социальное обеспечение на деле крайне ограничено. Статья 44 позволяет ограничивать вышеуказанное обращение для лиц, в отношении которых идёт административное обжалование или административный иск по решению об отказе в признании беженцем, и для лиц, повторно подавших ходатайство о рассмотрении.
4. Текущие вопросы защиты беженцев
- Улучшение процедуры определения статуса беженца (RSD)
- Необходима независимая система административного обжалования
- Улучшение статуса и прав лиц с разрешением на гуманитарное пребывание
- Создание процедуры воссоединения семьи и поддержка
- Улучшение системы подачи ходатайств в пунктах въезда и выезда. В частности, ограничить основания для отказа в передаче ходатайства в аэропортах и портах заведомо необоснованными случаями
- Расширение приёма беженцев по программе переселения и усиление сотрудничества между местными органами власти и министерствами для интеграции на местах
- Равный уровень обращения и поддержки для переселённых беженцев и беженцев, признанных в Корее
- Содержание под стражей, содержание детей под стражей
- Регистрация рождения
- Право на образование
5. Заключение
- Конституционные ограничения, невыполнение государством обязанности по усилиям в защите социальных прав
- Закон о беженцах, статья 30 (Обращение с признанными беженцами), часть 2: «Государство и органы местного самоуправления должны разрабатывать и реализовывать политику в отношении обращения с беженцами, совершенствовать связанное законодательство, оказывать поддержку соответствующим ведомствам и принимать другие необходимые меры. – Отмена муниципального постановления о поддержке беженцев в Кимпхо (2015 год)
- Основание для получения статуса беженца, связанное с преследованием по признаку пола, уязвимость женщин-беженцев, необходимость гендерного подхода в органах, рассматривающих ходатайства и защищающих беженцев
- Недостаточная защита детей-беженцев
- В связи с резким ростом числа проживающих иностранцев и увеличением числа брачных мигрантов и их детей правительство проводит политику в отношении иностранцев, включая беженцев. Основным объектом поддержки являются женщины-брачные мигранты, и предпринимаются разнообразные попытки. Однако это скорее определяет услуги, которые могут быть предоставлены по усмотрению правительства, чем признаёт их правами мигрантов. Иными словами, в вопросах защиты мигрантов государство может оказывать поддержку, но это не его обязанность и не его ответственность.