به جای «شهروند»، «انسان»؛ برابری را گسترش دهید – کیم یونگ‌آ (مدیر مهاجرت برای صلح آسیا (MAP))
1. مقدمه
تا پایان 2016، شمار خارجیان مقیم کره از دو میلیون نفر گذشت (نسبت به 2005، 8.5 درصد، یعنی 159,922 نفر افزایش) و در پنج سال اخیر به‌طور متوسط سالانه 9.26 درصد رشد داشته است. گسترش شمول وضعیت هموطن خارجی مقیم (F-4) برای هم‌قومان چینی و افزایش درخواست اقامت دائم (F-5) از سوی هم‌قومان دارای تابعیت خارجی که شرایط کسب تابعیت را دارند، از عوامل اصلی این افزایش شمرده می‌شود. پیش‌بینی می‌شود این روند افزایش خارجیان مقیم به‌دلیل افزایش نیروی کار خارجی در جامعه‌ی کم‌زاد و سالخورده، افزایش مهاجران ازدواج به‌دلیل افزایش ازدواج‌های بین‌المللی، ورود هم‌قومان دارای تابعیت خارجی و افزایش دانشجویان خارجی ادامه یابد. (http://www.index.go.kr/potal/main/EachDtlPageDetail.do?idx_cd=2756)
افزایش شمار خارجیان مقیم، در مقیاس بزرگ به معنای افزایش مهاجرانی است که در کره و در مقیاس کوچک به معنای افزایش مهاجرانی است که در جوامع محلی با هم زندگی می‌کنند. 75 درصد از کل خارجیان ثبت‌نام خارجی و گزارش اقامتگاه را نزد دولت انجام داده و به‌طور بلندمدت مقیم‌اند و اگر حدود 210 هزار خارجی دارای وضعیت ثبت‌نشده (اقامت غیرقانونی) را هم اضافه کنیم، این عدد بیشتر می‌شود. دولت کره از یک سو سیاست ادغام اجتماعی مهاجران را تدوین می‌کند و از سوی دیگر برای تأمین نیروی کاری که همچنان کم است، سیاست ورود کارگران خارجی ماهر و غیرماهر را وضع می‌کند و هم‌زمان به بهانه‌ی حمایت از بازار کار شهروندان داخلی، اشتغال غیرقانونی اقامت‌کنندگان غیرقانونی را سرکوب می‌کند. دولت برای غلبه بر بحران بازتولید جامعه‌ی کره، ورود خارجیان را به‌صورت سیاستی و به‌عنوان راه‌حلی موقت تشویق کرده و کره را جامعه‌ی چندفرهنگی اعلام کرده است، اما در این مدت در تدوین تدابیر پیشگیری از نقض حقوق بشر خارجیان فعال نبوده است.
در عصر «بحران پناهندگی» که شمار پناهندگان جهان از 65.6 میلیون نفر گذشته است، گسترش پذیرش پناهندگان و حمایت از حقوق بشر آنان بزرگ‌ترین مسئله‌ی پیش روی جامعه‌ی بین‌المللی است. پذیرش پناهندگان برخلاف مهاجرانی با پیشینه‌های دیگر، هدفش حمایت انسانی از پناهندگان است و راه‌حل بحران بازتولید ملی نیست؛ بنابراین اینکه یک کشور چگونه پناهندگان را می‌پذیرد و از آنان حمایت می‌کند، معیار سنجش آگاهی و عمل آن کشور در زمینه‌ی حقوق بشر است.
کره در 1992 به «کنوانسیون 1951 درباره‌ی وضعیت پناهندگان» و «پروتکل 1967 درباره‌ی وضعیت پناهندگان» پیوست. در 1993 مقررات مربوط به رویه‌ی شناسایی پناهندگان در قانون کنترل مهاجرت و آیین‌نامه‌ی اجرایی آن گنجانده شد، اما درباره‌ی سرعت، شفافیت و انصاف این رویه پیوسته اعتراض وجود داشت و مقررات مربوط به رفتار با پناهندگان نخستین بار در سومین اصلاحیه‌ی 2008 معرفی شد. به این ترتیب قانون پناهندگی در 2012 تصویب شد و در 1 ژوئیه 2013 برای نخستین بار در آسیا اجرا شد. این قانون با بهبود رویه‌ی شناسایی پناهندگان و پرداختن به رفتار اجتماعی با پناهندگان شناسایی‌شده، زیربنای نظام شناسایی پناهندگان را فراهم کرد. اخیراً از 2015 به‌صورت آزمایشی به مدت سه سال پناهندگان اسکان مجدد پذیرفته می‌شوند. با این حال نرخ شناسایی پناهندگان در کره همچنان بسیار کمتر از میانگین جهانی 37 درصد و تنها 3.9 درصد است (688 نفر از 1994 تا آوریل 2017). افزون بر این، میان حقوق بین‌الملل و حقوق داخلی شکاف وجود دارد و در تضمین حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی پناهندگان میان وزارتخانه‌ها فاصله دیده می‌شود.
نفرت از چندفرهنگی‌گرایی، نژادپرستی، افکار عمومی خصمانه نسبت به دین‌های خاص، افکار عمومی درباره‌ی پناهندگان دگرباش جنسی، انتقاد از افزایش سوءاستفاده از قانون پناهندگی
2. تعریف پناهنده و وضعیت حقوقی آن در کنوانسیون پناهندگان
پناهنده در حقوق بین‌الملل نخست دارای حقوق بنیادینی است که از رهگذر استانداردهای بین‌المللی حقوق بشر تضمین می‌شود، از جمله اعلامیه‌ی جهانی حقوق بشر (1948)، میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی (که از این پس میثاق حقوق مدنی نامیده می‌شود؛ 1966)، میثاق بین‌المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (که از این پس میثاق حقوق اجتماعی نامیده می‌شود؛ 1966) و همچنین کنوانسیون محو همه‌ی اشکال تبعیض نژادی (1965)، کنوانسیون محو همه‌ی اشکال تبعیض علیه زنان (1979)، کنوانسیون منع شکنجه (1984)، کنوانسیون حقوق کودک (1989)، کنوانسیون حقوق کارگران مهاجر (1990) و کنوانسیون حقوق افراد دارای معلولیت (2006)؛ و افزون بر آن، حقوق ویژه‌ای نیز بر پایه‌ی وضعیت پناهندگی دارد. پناهنده یعنی «کسی که به دلیل بیم موجه از آزار و اذیت به سبب نژاد، دین، ملیت، عضویت در گروه اجتماعی خاص یا عقیده‌ی سیاسی، بیرون از کشور متبوع خود است و نمی‌تواند از حمایت آن کشور برخوردار شود یا به سبب چنین بیمی نمی‌خواهد از حمایت آن کشور بهره‌مند شود؛ و کسی که بدون تابعیت است و در نتیجه‌ی این رویدادها بیرون از کشور اقامت معمول سابق خود است و نمی‌تواند به آن کشور بازگردد یا به سبب چنین بیمی نمی‌خواهد به آن بازگردد (کنوانسیون پناهندگان، ماده‌ی 1، بند A(2))
به بیان دیگر، برای شناسایی به‌عنوان پناهنده باید شرایط زیر برآورده شود.
- بیرون از کشور متبوع بودن، 2) یکی یا چند مورد از پنج دلیل مندرج در کنوانسیون پناهندگان، 3) بیم از آزار و اذیت به آن دلایل، 4) مبنای معقول داشتن بیم از آزار و اذیت، 5) نبود حمایت کشور متبوع
وضعیت و حقوق پناهندگی مندرج در کنوانسیون پناهندگان به این بستگی ندارد که پناهنده در کشور پناه‌دهنده وضعیت اقامت دریافت کرده باشد یا نه، یا چه نوعی دریافت کرده باشد.
حقوق عمده‌ای که کنوانسیون پناهندگان تضمین می‌کند، در زمره‌ی حقوق مدنی عبارت‌اند از آزادی دین، حق تشکل، حق دادرسی و آزادی نقل‌مکان. در زمره‌ی حقوق اجتماعی عبارت‌اند از حق مسکن، حق آموزش، حق دریافت مساعدت عمومی، حق کار و حق تأمین اجتماعی، حق مؤلف و مانند آن‌ها. افزون بر این، پناهنده حقوق مطلقی نیز دارد، مانند ممنوعیت اخراج و بازگرداندن (ماده‌ی 33)، معافیت از مجازات برای ورود و اقامت غیرقانونی و تسهیل کسب تابعیت. همه‌ی مفاد کنوانسیون باید بدون تبعیض بر پایه‌ی نژاد، دین یا کشور مبدأ اعمال شود (ماده‌ی 3).
کنوانسیون پناهندگان، جدا از حقوق مطلق، سطح تضمین هر حق را در مقایسه با شهروندان یا خارجیان تعیین کرده است.
- رفتاری برابر با آنچه به‌طور کلی به خارجیان داده می‌شود / رفتار تا حد امکان مساعد / رفتاری که در شرایط یکسان نامساعدتر از آنچه به‌طور کلی به خارجیان داده می‌شود نباشد (مثلاً اموال منقول و غیرمنقول، کسب‌وکار آزاد، مشاغل آزاد، مسکن) 2) مساعدترین رفتاری که در شرایط یکسان به اتباع خارجی داده شده است (مثلاً حق تشکل، اشتغال) 3) رفتار برابر با شهروندان (مثلاً حق دادرسی، حق مؤلف و مالکیت صنعتی، جیره‌بندی، آموزش ابتدایی، مساعدت عمومی، قانون کار و تأمین اجتماعی)
4. تعریف پناهنده، وضعیت حقوقی و رفتار با او در حقوق داخلی
1) قانون اساسی قانون اساسی جمهوری کره دارندگان حقوق بنیادین را تنها «شهروندان» تعریف کرده است، و حمایت از حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی شهروندان در قوانین مرتبط گوناگون مانند «قانون استانداردهای کار»، «قانون پایه‌ی تأمین اجتماعی»، «قانون پایه‌ی آموزش»، «قانون پایه‌ی بهداشت و درمان» و «قانون مسکن» آمده است. بیشتر این قوانین شهروندان را مخاطب قرار داده و درباره‌ی مهاجران مقرره‌ای ندارند یا آنان را کنار می‌گذارند و در نتیجه مهاجران تا زمانی که تابعیت نگیرند، حقوقشان تضمین نمی‌شود.
با این حال دیوان قانون اساسی با تصریح به اینکه «در تفسیر مفاد قانون اساسی درباره‌ی تضمین حقوق بنیادین»، «خارجیان دارای جایگاهی مشابه شهروندان می‌توانند دارنده‌ی حقوق بنیادین باشند»، «دارنده‌ی حقوق بنیادین بودن خارجیان» را در اصل پذیرفته است. دیوان بیان کرده است: «کرامت و ارزش انسانی و حق پیگیری شادی، به‌عنوان حقوق انسان، خارجیان نیز می‌توانند دارنده‌ی آن باشند و حق برابری نیز به‌عنوان حق انسان، تنها محدودیت‌های ناشی از ماهیت حقوقی مانند حق مشارکت سیاسی و محدودیت‌های ناشی از اصل عمل متقابل را دارد» (حکم دیوان قانون اساسی، پرونده‌ی 93هونما120، 29 دسامبر 1994؛ دیوان قانون اساسی، پرونده‌ی 99هونما494، 29 نوامبر 2001؛ هوانگ پیل‌گیو (2010)).
از سوی دیگر دیوان قانون اساسی حقوق بنیادین مندرج در قانون اساسی را به «حقوق بنیادین از نوع آزادی» و «حقوق بنیادین اجتماعی» تقسیم کرده و اولی را «حقوق انسان» و دومی را «حقوق شهروند» تعریف کرده است و موضع گرفته که خارجیان دارنده‌ی «حقوق انسان»اند و حقوق بنیادین اجتماعی تنها برای شهروندان پذیرفته می‌شود. با این حال، در میان حقوق مربوط به کار، حقوقی که ماهیت حقوق بنیادین از نوع آزادی دارند، مانند «حق مطالبه‌ی حداقل شرایط کار برای تأمین ابزار اولیه‌ی معاش و تضمین کرامت انسانی کارگر در نظم اقتصادی سرمایه‌داری» که حقوق بنیادین اجتماعی مانند «حق مطالبه‌ی سیاست‌های اجتماعی و اقتصادی برای ارتقای اشتغال از دولت» نیست، دارنده‌ی حقوق بنیادین بودن را برای خارجیان نیز پذیرفته است. (حکم هیئت عمومی دیوان قانون اساسی، پرونده‌ی 2004هونما670، 30 اوت 2007. هوانگ پیل‌گیو (2010))
در واقعیت، یافتن مواردی که حقوق خارجیان از جمله پناهندگان را مستقیماً تعیین کرده و تعهد دولت به حمایت از حقوق را مقرر کنند دشوار است و این محدودیت قانون اساسی به آن مربوط است.
2) قانون پناهندگی قانون پناهندگی؛ آنچه در قانون پناهندگی تعیین نشده، قانون کنترل مهاجرت اعمال می‌شود.
طبقه‌بندی بر پایه‌ی قانون پناهندگی داخلی: متقاضی پناهندگی (G-1-5)، پناهنده‌ی شناسایی‌شده (F-2-2، F-2-4)، دارنده‌ی اقامت بشردوستانه (G-1-6)
رفتار با پناهنده‌ی شناسایی‌شده در مواد 30 تا 38 قانون پناهندگی آمده است؛ پناهنده‌ی شناسایی‌شده با وجود قوانین دیگر، مطابق کنوانسیون پناهندگان با او رفتار می‌شود و در سطحی برابر با شهروندان کره در قانون پایه‌ی تأمین اجتماعی، قانون تأمین زندگی پایه‌ی ملی و آموزش ابتدایی و متوسطه بر پایه‌ی قانون مدنی، آموزش سازگاری اجتماعی، به‌رسمیت‌شناختن مدارک تحصیلی، به‌رسمیت‌شناختن صلاحیت‌ها، پیوند خانوادگی و استثنا شدن از اصل عمل متقابل قرار می‌گیرد. اما در عمل، اگر در قوانین جداگانه‌ی مربوط به تأمین اجتماعی اشاره‌ای به اعمال آن‌ها درباره‌ی پناهندگان شناسایی‌شده نباشد، حقوق تضمین نمی‌شود. برای نمونه، کودک پناهنده‌ای که دچار ناتوانی مغزی بود، اجازه‌ی ورود به مدرسه‌ی ویژه‌ی افراد دارای معلولیت را گرفت اما ثبت معلولیت و درخواست خدمات دستیار فعالیت برای او ممکن نشد. با این استدلال که قانون رفاه افراد دارای معلولیت ثبت معلولیت را از میان خارجیان تنها برای هم‌قومان، دارندگان اقامت دائم و مهاجران ازدواج مجاز می‌داند، ثبت معلولیت او رد شد. (قانون رفاه افراد دارای معلولیت در 1 دسامبر 2017 اصلاح شد)
رفتار با دارنده‌ی اقامت بشردوستانه تنها این است که مجاز به فعالیت شغلی است (ماده‌ی 39). برای دارندگان اقامت بشردوستانه تأمین اجتماعی وجود ندارد. باید مقررات مربوط به رفتار با پناهندگان شناسایی‌شده در مورد آنان نیز به‌تبع اعمال شود. به‌ویژه ناممکن بودن عضویت در بیمه‌ی درمانی و ناممکن بودن دریافت گواهینامه‌ی رانندگی مشکل بزرگی است.
رفتار با متقاضی پناهندگی در مواد 40 تا 44 آمده و به حمایت از هزینه‌ی زندگی، مجوز کار، حمایت از مسکن، حمایت درمانی و تضمین آموزش مربوط است. اما همه‌ی آن‌ها مفاد الزام‌آور نیستند و به صورت «می‌توان حمایت کرد» و «می‌توان مجوز داد» آمده‌اند. به‌دلیل محدودیت بودجه‌ی وزارت دادگستری، آسیب‌های بازار کار داخلی و اینکه تنها اقامتگاه در حال اداره، مرکز حمایت از خارجیان در جزیره‌ی یونگجونگ اینچئون است، در عمل تأمین اجتماعی بسیار محدود است. ماده‌ی 44 اجازه می‌دهد رفتارهای فوق برای کسانی که درباره‌ی تصمیم عدم شناسایی پناهندگی در جریان رسیدگی اداری یا دعوای اداری‌اند و برای کسانی که دوباره درخواست بررسی پناهندگی داده‌اند، محدود شود.
4. مسائل کنونی حمایت از پناهندگان
- بهبود رویه‌ی تعیین وضعیت پناهندگی (RSD)
- باید نظام اعتراض اداری مستقل وجود داشته باشد
- بهبود وضعیت و حقوق دارندگان مجوز اقامت بشردوستانه
- تدوین و حمایت از رویه‌ی پیوند مجدد خانوادگی
- بهبود نظام درخواست پناهندگی در بنادر ورودی و خروجی. به‌ویژه محدود کردن دلایل تصمیم عدم ارجاع در فرودگاه‌ها و بنادر به موارد آشکارا بی‌اساس
- گسترش پذیرش اسکان مجدد و تقویت همکاری میان دولت‌های محلی و وزارتخانه‌ها برای ادغام محلی
- رفتار و حمایت در سطحی برابر برای پناهندگان اسکان مجدد و پناهندگان شناسایی‌شده در داخل کشور
- بازداشت، بازداشت کودکان
- ثبت تولد
- حق آموزش
5. جمع‌بندی
- محدودیت قانون اساسی، کوتاهی دولت در تعهد به تلاش برای حمایت از حقوق اجتماعی
- ماده‌ی 30 قانون پناهندگی (رفتار با پناهنده‌ی شناسایی‌شده)، بند 2: «دولت و حکومت‌های محلی باید برای تدوین و اجرای سیاست‌های مربوط به رفتار با پناهندگان، اصلاح قوانین مرتبط، حمایت از وزارتخانه‌های مربوط و سایر اقدامات لازم، تدابیر لازم را اتخاذ کنند. —لغو آیین‌نامه‌ی حمایت از پناهندگان گیمپو (2015)
- دلایل پناهندگی مربوط به آزار جنسی، آسیب‌پذیری زنان پناهنده، ضرورت دیدگاه جنسیتی در بررسی پناهندگی و نهادهای حمایتی
- ناکافی بودن حمایت از کودکان پناهنده
- با افزایش شدید شمار خارجیان مقیم و افزایش مهاجران ازدواج و فرزندانشان، دولت سیاست‌هایی برای خارجیان از جمله پناهندگان اجرا می‌کند. عمدتاً زنان مهاجر ازدواج را هدف اصلی حمایت قرار داده و تلاش‌های گوناگونی انجام داده است. اما این‌ها به‌جای آنکه به‌عنوان حق مهاجران به‌رسمیت شناخته شوند، خدماتی را تعیین می‌کنند که دولت به صلاحدید خود می‌تواند ارائه دهد. به بیان دیگر، در زمینه‌ی حمایت از مهاجران، دولت می‌تواند حمایت ارائه دهد اما این یک تعهد یا مسئولیت نیست.