Davantage la personne que le citoyen : élargir l’égalité – Youngah Kim (directrice de Migration to Asia Peace, MAP)
1. Introduction
À la fin de 2016, le nombre d’étrangers résidant en Corée a dépassé 2 millions (+8,5 % par rapport à 2005, soit 159 922 personnes de plus), avec un taux de croissance annuel moyen de 9,26 % au cours des cinq dernières années. L’élargissement du statut de ressortissant d’origine coréenne à l’étranger (F-4) aux Coréens de Chine et l’augmentation des demandes de résidence permanente (F-5) de la part d’étrangers d’origine coréenne remplissant les conditions d’acquisition de la nationalité comptent parmi les principaux facteurs. Cette tendance à l’augmentation des étrangers résidents devrait se poursuivre, en raison de l’augmentation de la main-d’œuvre étrangère liée à une société à faible natalité et vieillissante, de l’augmentation des migrants par mariage liée à la hausse des mariages internationaux, de l’arrivée de ressortissants d’origine coréenne à l’étranger et de l’augmentation des étudiants étrangers. (http://www.index.go.kr/potal/main/EachDtlPageDetail.do?idx_cd=2756)
L’augmentation du nombre d’étrangers résidents signifie, à grande échelle pour la Corée et à petite échelle pour les communautés locales, qu’il y a de plus en plus de migrants qui vivent ensemble. 75 % de l’ensemble des étrangers sont enregistrés auprès du gouvernement (enregistrement des étrangers et déclaration de lieu de résidence) et résident durablement ; si l’on y ajoute environ 210 000 étrangers en situation non enregistrée (séjour irrégulier), leur nombre est encore plus élevé. Tout en élaborant des politiques d’intégration sociale des migrants, le gouvernement coréen conçoit des politiques d’entrée de travailleurs étrangers qualifiés et non qualifiés pour pourvoir une main-d’œuvre toujours insuffisante, et réprime dans le même temps l’emploi irrégulier des personnes en séjour irrégulier au nom de la protection du marché du travail des nationaux. Le gouvernement a incité par sa politique à l’arrivée d’étrangers comme expédient pour surmonter la crise de reproduction de la société coréenne et a déclaré la Corée société multiculturelle, mais il n’a guère été actif jusqu’ici dans l’élaboration de mesures de prévention des atteintes aux droits humains des étrangers.
À l’ère de la « crise des réfugiés », où le nombre de réfugiés dans le monde a dépassé 65,6 millions, l’élargissement de l’accueil des réfugiés et la protection de leurs droits humains sont le plus grand problème auquel la communauté internationale est confrontée. À la différence de celui des migrants d’autres origines, l’accueil des réfugiés a pour but la protection humanitaire des réfugiés et n’est pas une solution à la crise de reproduction d’un pays ; la manière dont un pays accueille et protège les réfugiés est donc un baromètre de sa conscience et de sa pratique en matière de droits humains.
La Corée a adhéré en 1992 à la « Convention de 1951 relative au statut des réfugiés » et au « Protocole de 1967 relatif au statut des réfugiés ». En 1993, la procédure de reconnaissance des réfugiés a été réglementée dans la loi sur le contrôle de l’immigration (Immigration Act) et son décret d’application, mais la rapidité, la transparence et l’équité de cette procédure ont fait l’objet de contestations continues, et le traitement des réfugiés n’a été introduit pour la première fois qu’à la troisième révision, en 2008. C’est ainsi que la loi sur les réfugiés (Refugee Act) a été adoptée en 2012 et est entrée en vigueur le 1er juillet 2013, première en Asie. Elle a posé les bases du système de reconnaissance des réfugiés en améliorant la procédure de reconnaissance et en traitant du traitement social des réfugiés reconnus. Depuis 2015, la Corée accueille à titre pilote des réfugiés réinstallés pendant trois ans. Pourtant, le taux de reconnaissance des réfugiés en Corée reste à 3,9 % (688 personnes de 1994 à avril 2017), très loin de la moyenne mondiale de 37 %. Il existe en outre un écart entre le droit international et le droit interne, ainsi qu’un fossé entre les ministères quant à la garantie des droits économiques, sociaux et culturels des réfugiés.
Haine du multiculturalisme, racisme, opinion publique hostile à certaines religions, opinion publique à l’égard des réfugiés issus de minorités sexuelles, critiques sur l’augmentation des abus de la loi sur les réfugiés
2. Définition du réfugié et statut juridique selon la Convention relative aux réfugiés
En droit international, les réfugiés jouissent d’abord des droits fondamentaux garantis par les normes internationales des droits humains, telles que la Déclaration universelle des droits de l’homme (1948), le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (ci-après le Pacte sur les droits civils ; 1966) et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (ci-après le Pacte sur les droits sociaux ; 1966), ainsi que la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale (1965), la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (1979), la Convention contre la torture (1984), la Convention relative aux droits de l’enfant (1989), la Convention sur les travailleurs migrants (1990) et la Convention relative aux droits des personnes handicapées (2006), et ils disposent en outre de droits spéciaux liés à leur statut de réfugié. Le réfugié est « toute personne qui, craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ; ou qui, si elle n’a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle à la suite de tels événements, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner » (article 1 A (2) de la Convention relative au statut des réfugiés).
Autrement dit, pour être reconnu comme réfugié, il faut remplir les conditions suivantes.
- Se trouver hors du pays de sa nationalité, 2) un ou plusieurs des cinq motifs prévus par la Convention, 3) craindre d’être persécuté pour ces motifs, 4) la crainte de persécution doit reposer sur des fondements raisonnables, 5) absence de protection du pays de nationalité
Le statut et les droits du réfugié définis par la Convention sont indépendants du fait que le réfugié ait obtenu ou non un statut de séjour dans le pays d’asile, ou de la nature de ce statut.
Les principaux droits garantis par la Convention sont des droits de liberté : liberté de religion, droit d’association, droit d’ester en justice, liberté de circulation et de résidence, etc. Parmi les droits sociaux figurent le droit au logement, le droit à l’éducation, le droit à l’assistance publique, le droit au travail et à la sécurité sociale, le droit d’auteur, etc. En outre, les réfugiés disposent de droits absolus tels que l’interdiction d’expulsion et de refoulement (article 33), l’exemption de sanctions pour entrée et séjour irréguliers et la facilitation de la naturalisation. Toutes les dispositions de la Convention doivent s’appliquer sans discrimination de race, de religion ou de pays d’origine (article 3).
Outre ces droits absolus, la Convention définit le niveau de garantie de chaque droit par comparaison avec les nationaux ou les étrangers.
- Traitement égal à celui accordé en général aux étrangers / traitement aussi favorable que possible / traitement non moins favorable que celui accordé en général aux étrangers dans les mêmes circonstances (ex. biens mobiliers et immobiliers, travail indépendant, professions libérales, logement) 2) Traitement le plus favorable accordé aux ressortissants d’un pays étranger dans les mêmes circonstances (ex. droit d’association, emploi) 3) Traitement identique à celui des nationaux (ex. droit d’ester en justice, propriété intellectuelle et industrielle, rationnement, enseignement primaire, assistance publique, droit du travail et sécurité sociale)
4. Définition du réfugié en droit interne, statut juridique et traitement
1) Constitution La Constitution de la République de Corée ne désigne comme titulaires des droits fondamentaux que les « nationaux » (citoyens), et la protection des droits économiques, sociaux et culturels des nationaux est prévue par diverses lois connexes telles que la loi sur les normes du travail (Labor Standards Act), la loi-cadre sur la sécurité sociale, la loi-cadre sur l’éducation, la loi-cadre sur les soins de santé et la loi sur le logement. La plupart de ces lois visent les nationaux et ne contiennent pas de dispositions sur les migrants ou les excluent ; en conséquence, tant qu’ils ne se font pas naturaliser, les migrants ne voient pas leurs droits garantis.
Cependant, la Cour constitutionnelle de Corée (Constitutional Court of Korea) a reconnu en principe la « qualité de titulaire des droits fondamentaux des étrangers », en précisant que, « dans l’interprétation des dispositions constitutionnelles relatives à la garantie des droits fondamentaux », « les étrangers dont la situation est similaire à celle des nationaux peuvent être titulaires de droits fondamentaux ». Elle a énoncé que « la dignité et la valeur de la personne humaine ainsi que le droit à la recherche du bonheur sont des droits de l’être humain dont les étrangers peuvent aussi être titulaires, et que le droit à l’égalité, en tant que droit de l’être humain, n’est soumis qu’à des limites tenant à sa nature, comme pour les droits politiques, et à des limites fondées sur la réciprocité » (Cour constitutionnelle, décision 93Hun-Ma120 du 29 décembre 1994, décision 99Hun-Ma494 du 29 novembre 2001. Hwang Pil-gyu (2010)).
Par ailleurs, la Cour constitutionnelle distingue les droits fondamentaux inscrits dans la Constitution en « droits fondamentaux de liberté » et « droits fondamentaux sociaux », qualifie les premiers de « droits de l’être humain » et les seconds de « droits des nationaux », et considère que les étrangers sont titulaires des « droits de l’être humain », tandis que les droits fondamentaux sociaux ne sont reconnus qu’aux nationaux. Toutefois, parmi les droits relatifs au travail, elle a jugé que les droits ayant le caractère de droits fondamentaux de liberté, tels que « le droit d’exiger des conditions de travail minimales afin que le travailleur, dans l’ordre économique capitaliste, s’assure les moyens de subsistance de base et voie sa dignité humaine garantie », et non de droits fondamentaux sociaux tels que « le droit d’exiger de l’État des politiques sociales et économiques de promotion de l’emploi », sont aussi reconnus aux étrangers comme titulaires de droits fondamentaux. (Cour constitutionnelle, décision du 30 août 2007 2004Hun-Ma670, formation plénière. Hwang Pil-gyu (2010))
Dans la réalité, il est difficile de trouver des cas où les droits des étrangers, y compris des réfugiés, sont directement définis et où l’obligation de l’État de protéger ces droits est prévue ; cette limite constitutionnelle y est liée.
2) Loi sur les réfugiés Loi sur les réfugiés ; pour les questions qu’elle ne règle pas, la loi sur le contrôle de l’immigration s’applique.
Classification selon la loi coréenne sur les réfugiés : demandeur d’asile (G-1-5), réfugié reconnu (F-2-2, F-2-4), titulaire du statut de séjour humanitaire (G-1-6)
Le traitement des réfugiés reconnus est régi par les articles 30 à 38 de la loi sur les réfugiés : nonobstant toute autre loi, le réfugié reconnu bénéficie du traitement prévu par la Convention relative au statut des réfugiés et, au même niveau que les nationaux, de la loi-cadre sur la sécurité sociale, de la loi sur la sécurité de subsistance de base (National Basic Livelihood Security Act), du Code civil, de l’enseignement primaire et secondaire, de la formation à l’adaptation sociale, de la reconnaissance des acquis scolaires, de la reconnaissance des qualifications, du regroupement familial et de la non-application de la réciprocité. Mais en pratique, lorsque les lois particulières relatives à la sécurité sociale ne mentionnent pas qu’elles s’appliquent aussi aux réfugiés reconnus, leurs droits ne sont pas garantis. Par exemple, un enfant réfugié atteint d’une lésion cérébrale a obtenu l’admission dans une école pour personnes handicapées, mais l’enregistrement comme personne handicapée et la demande de service d’assistant personnel ont été refusés. La loi sur la protection sociale des personnes handicapées n’autorisant l’enregistrement comme personne handicapée que pour, parmi les étrangers, les ressortissants d’origine coréenne, les résidents permanents et les migrants par mariage, l’enregistrement lui a été refusé. (Révision de la loi sur la protection sociale des personnes handicapées du 1er décembre 2017)
Pour le traitement des titulaires du statut de séjour humanitaire, seule la possibilité d’une autorisation d’activité professionnelle est prévue (article 39). Il n’y a pas de sécurité sociale pour les titulaires du statut de séjour humanitaire. Nous estimons que les dispositions sur le traitement des réfugiés reconnus devraient s’appliquer mutatis mutandis. L’impossibilité de s’affilier à l’assurance maladie et celle d’obtenir un permis de conduire, en particulier, posent de gros problèmes.
Le traitement des demandeurs d’asile est traité aux articles 40 à 44 et porte sur l’aide aux frais de subsistance, l’autorisation de travail, l’aide au logement, l’aide médicale et la garantie de l’éducation. Mais toutes ces dispositions, rédigées « peut soutenir », « peut autoriser », ne sont pas des obligations. En raison des contraintes budgétaires du ministère de la Justice (Ministry of Justice), des effets néfastes sur le marché du travail national et du fait que le seul hébergement en fonctionnement est le Centre d’accueil de l’immigration (Immigration Reception Center) situé à Yeongjongdo, Incheon, la sécurité sociale est en pratique très limitée. L’article 44 permet de restreindre le traitement ci-dessus pour les personnes dont un recours administratif ou une action en justice administrative (administrative litigation) contre la décision de non-reconnaissance du statut de réfugié est en cours et pour celles qui demandent un nouvel examen de leur demande.
4. Enjeux actuels de la protection des réfugiés
- Amélioration de la procédure de détermination du statut de réfugié (RSD)
- Il faut un système indépendant de recours administratif
- Amélioration du statut et des droits des titulaires du statut de séjour humanitaire
- Mise en place et soutien de la procédure de regroupement familial
- Amélioration du système de demande d’asile aux points d’entrée. En particulier, limiter les motifs de décision de non-renvoi à l’examen dans les aéroports et les ports aux seuls cas manifestement infondés
- Élargissement de l’accueil par réinstallation et renforcement de la coopération entre les collectivités locales et les ministères pour l’intégration locale
- Traitement et soutien de niveau égal pour les réfugiés réinstallés et les réfugiés reconnus dans le pays
- Détention, détention des enfants
- Déclaration de naissance
- Droit à l’éducation
5. Conclusion
- Limites constitutionnelles, manquement de l’État à son obligation de s’efforcer de protéger les droits sociaux
- Article 30, alinéa 2 de la loi sur les réfugiés (traitement des réfugiés reconnus) : « L’État et les collectivités locales prennent les mesures nécessaires, notamment l’élaboration et la mise en œuvre de politiques relatives au traitement des réfugiés, la révision des lois et règlements connexes et l’aide aux ministères concernés. — Abrogation de l’ordonnance de soutien aux réfugiés de Gimpo (2015)
- Motifs de réfugié liés à la persécution sexuelle, vulnérabilité des femmes réfugiées, nécessité d’une perspective de genre dans l’examen des demandes et dans les organes de protection
- Protection insuffisante des enfants réfugiés
- Face à la hausse rapide du nombre d’étrangers résidents et à l’augmentation des migrants par mariage et de leurs enfants, le gouvernement mène des politiques à l’égard des étrangers, y compris les réfugiés. Diverses tentatives ont été faites, principalement en ciblant les femmes migrantes par mariage. Mais celles-ci définissent des services que le gouvernement peut fournir à sa discrétion, au lieu d’être reconnues comme des droits des migrants. Autrement dit, pour la protection des migrants, l’État peut fournir un soutien, mais ce n’est ni une obligation ni une responsabilité.