Tribune de la directrice Kim Youngah, publiée dans le numéro de juin 2022 de la revue en ligne « Droits humains » de la Commission nationale des droits de l’homme de Corée (National Human Rights Commission of Korea).
https://www.humanrights.go.kr/webzine/webzineListAndDetail?issueNo=7608090&boardNo=7608100
Enjeu de terrain [2022.06] « Chacun, partout, à tout moment, toute personne a le droit de chercher la sécurité. »
Par Kim Youngah (directrice de Migration to Asia Peace, MAP)
Liste des articles de ce numéro
Barbelés installés à la frontière polonaise pour empêcher l’entrée de réfugiés bélarussiens. _ 27 septembre 2021
Chaque année, le 20 juin, le monde entier célèbre la « Journée mondiale des réfugiés ». C’est un jour où l’on rend hommage à la force et au courage de ceux qui ont dû quitter leur pays et s’enfuir pour échapper aux conflits et aux persécutions. C’est aussi un jour où l’on reconnaît et célèbre les efforts des communautés locales qui, par leur soutien et leur accueil, ont aidé des réfugiés à recommencer leur vie. Désignée journée internationale par l’Assemblée générale des Nations Unies en décembre 2000, elle a été célébrée pour la première fois l’année suivante, à l’occasion du 50e anniversaire de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés (ci-après « Convention sur les réfugiés »). Le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR) annonce chaque année le thème de la campagne de la Journée mondiale des réfugiés. Le thème de cette année, qui marque le 71e anniversaire de la Convention sur les réfugiés, n’est ni un message de célébration ni un slogan encourageant.
« Chacun, partout, à tout moment, toute personne a le droit de chercher la sécurité. »
Le contexte dans lequel l’UNHCR doit réaffirmer le droit de « chercher asile et de bénéficier de l’asile », consacré par l’article 14 de la Déclaration universelle des droits de l’homme adoptée en 1948, est sombre. Au cours des dix dernières années, le nombre de réfugiés et de personnes déplacées a plus que doublé et atteint 100 millions, en raison des conflits et de l’instabilité politique dans de nombreux pays. Les Nations Unies n’ont pas atteint leur objectif de régler ou de résoudre pacifiquement les conflits et les situations internationales. Les conflits s’éternisent et de mauvais régimes dictatoriaux se font passer ouvertement pour des États. 85 % des réfugiés du monde vivent dans des pays à revenu faible ou intermédiaire, eux-mêmes confrontés à leurs propres problèmes d’économie et de développement. Les réfugiés y sont méprisés et exploités, vivent sous le seuil de pauvreté et sont souvent menacés de refoulement. Les pays développés renforcent la garde de leurs frontières et érigent des murs pour enfermer les réfugiés dans leur région d’origine. Ils interceptent les réfugiés arrivés par la mer, les enferment sur des îles et les envoient vers des camps de réfugiés situés dans d’autres pays à faible revenu. Ils envoient des garde-côtes qui entravent la navigation et l’accostage des canots pneumatiques, et, dans les aéroports, ils repèrent grâce aux données électroniques reçues à l’avance les passagers susceptibles de demander l’asile et font pression sur les compagnies aériennes pour qu’elles refusent de délivrer leurs billets avant l’enregistrement. Dans un monde où tout franchit les frontières, marchandises, services, personnes, les réfugiés sont les seuls à être refusés et repoussés à la frontière.
Le refoulement (pushback), qui empêche à la source toute demande d’asile, n’est pas seulement une affaire européenne et américaine. Cinq Éthiopiens sont arrivés à l’aéroport d’Incheon à la mi-mars et ont exprimé leur intention de demander l’asile. Ils ont expliqué que leur vie était menacée par le conflit entre le gouvernement fédéral éthiopien et la région du Tigré ainsi que par les conflits entre ethnies en Éthiopie. Pourtant, le Bureau de l’immigration et des étrangers de l’aéroport d’Incheon a décidé de ne pas les renvoyer à l’examen de leur demande d’asile. Autrement dit, ils ne pouvaient pas déposer de demande d’asile. Ne pouvant rentrer, ils ont commencé à dormir à l’aéroport. Finalement, après que les services de l’immigration ont accepté la recommandation du tribunal d’annuler la décision de non-renvoi à l’examen, ils ont obtenu au bout de deux mois la qualité pour demander l’asile et sont entrés en Corée. Mais qu’en aurait-il été sans l’aide d’avocats d’intérêt public qui ont permis d’engager un recours ? Une famille a aussi passé 287 jours dans la zone de transit de l’aéroport d’Incheon à partir de fin décembre 2018 pour obtenir la possibilité d’un examen de sa demande d’asile. Il s’agissait d’un couple d’Angolais originaires du Congo avec quatre enfants de moins de 10 ans. Cette famille a obtenu le statut de réfugié en octobre 2019.
Réfugiés bélarussiens rassemblés dans un centre logistique. _ 19 novembre 2021.
La Corée : 30 ans d’adhésion à la Convention sur les réfugiés et 10 ans de la loi sur les réfugiés
Le gouvernement coréen n’a cessé de souligner qu’il avait adopté, premier pays d’Asie, une loi de mise en œuvre de la Convention sur les réfugiés, pour échapper aux demandes de la communauté internationale de partager la responsabilité de la protection des réfugiés ou aux critiques selon lesquelles les droits des réfugiés ne sont pas garantis dans le pays. Comparée à l’époque où quelques dispositions de la loi sur le contrôle de l’immigration et les droits relatifs à l’examen du statut de réfugié et au traitement étaient gérés par des instructions et des directives du ministère de la Justice, l’entrée en vigueur de la loi sur les réfugiés (Refugee Act), qui a organisé la procédure d’examen de la reconnaissance du statut de réfugié et concrétisé par la loi le traitement et les droits, constitue un progrès.
Cependant, au cours des neuf dernières années, de nombreux problèmes sont apparus dans l’application de la loi sur les réfugiés. Il est devenu possible de demander l’asile aux points d’entrée, mais la majorité des personnes sont reparties sans avoir pu déposer de demande. Bien que l’enregistrement vidéo du premier entretien d’examen de la demande d’asile soit devenu obligatoire, il y a eu des manipulations de l’interprétation et des procès-verbaux d’entretien concernant des demandeurs d’asile arabophones. Le principe d’interdiction du refoulement a été inscrit, mais des ordres de départ, équivalents à des ordres d’expulsion, sont prodigués à profusion et des détentions sont pratiquées en vue de préparer des renvois forcés. Des dispositions existent sur le droit à l’assistance d’un avocat, mais elles restent lettre morte.
Il a été prévu que l’autorisation de travailler puisse être accordée six mois après le dépôt de la demande d’asile, mais l’administration de l’autorisation de travail est devenue un facteur qui rend l’emploi difficile même sur le marché du travail du salaire minimum pour travaux simples, seul autorisé. La construction d’un centre soutenant le logement, la vie quotidienne et l’éducation des demandeurs d’asile et des réfugiés réinstallés a été engagée, mais elle ne peut accueillir même 1,5 % des plus de 25 000 demandeurs d’asile. Une aide aux frais de subsistance et aux frais médicaux des demandeurs d’asile a vu le jour, mais, rédigée sous la forme « peut », elle n’est pas une obligation de l’État. Les frais de subsistance, qui ne peuvent être demandés et perçus que pendant les six mois suivant le dépôt de la demande d’asile, n’ont que peu de demandeurs, et seuls 4 % d’entre eux reçoivent un soutien.
Parmi les demandeurs d’asile, règne l’inquiétude de ne pouvoir bénéficier d’un examen équitable en raison de leur pays d’origine, de leur religion ou de leur mode d’entrée. Dans un état où les droits fondamentaux de mener une vie digne ne sont pas garantis aux demandeurs d’asile, les délais d’examen sans cesse prolongés menacent leur survie.
Un taux de reconnaissance du statut de réfugié parmi les plus bas du monde ne donne pas l’espoir de supporter une longue attente. Certains réfugiés, car la date d’expiration de leur passeport approche avant la fin de la procédure d’examen, se risquent à partir vers un pays tiers. Ils risquent en effet fortement de se retrouver enfermés en Corée sans même obtenir la reconnaissance du statut de réfugié. Des réfugiés qui parviennent de justesse à gagner un pays tiers sans se voir refuser l’embarquement obtiennent parfois la reconnaissance du statut de réfugié à l’aéroport ou au bout de trois ou six mois. Tant qu’un examen équitable et rapide ne sera pas garanti par la loi sur les réfugiés, le droit de chercher asile continuera d’être remis en cause.
Conférence de presse du Réseau pour les droits des réfugiés de Corée (KORIN) demandant la révision de la loi sur les réfugiés pour la protection des réfugiés. _ 18 juin 2020 (avec l’aimable autorisation de la Dongcheon Foundation)
Guerre, violence, persécution : quelle que soit la menace, ils méritent d’être protégés
À la fin de 2021, 1 163 personnes avaient obtenu le statut de réfugié et 2 436 un statut de séjour humanitaire. Depuis l’entrée en vigueur de la loi sur les réfugiés en 2013, le taux de reconnaissance du statut de réfugié, qui était de 9,7 %, n’a cessé de baisser et se maintient depuis 2018 à moins de 1 %.
En revanche, le nombre de personnes bénéficiant d’un séjour humanitaire, qui était inférieur à celui des personnes reconnues avant l’adoption de la loi sur les réfugiés, a fortement augmenté. En Corée, le séjour humanitaire tend à être accordé aux réfugiés de guerre et aux victimes de persécutions fondées sur le genre, et l’on a vu surgir une situation absurde où la loi sur les réfugiés sert de justification pour ne pas accorder le statut de réfugié aux réfugiés de guerre. La loi sur les réfugiés reprend les motifs de la Convention de 1951 sur les réfugiés ; le raisonnement est qu’en dehors de la race, de la nationalité, de la religion, de l’appartenance à un certain groupe social et des opinions politiques, la guerre n’y figure pas.
Dans l’interprétation et l’application de la Convention sur les réfugiés, les persécutions liées à ces motifs pouvant s’aggraver en situation de conflit, ce risque devrait être apprécié dans l’examen individuel, mais l’examen des demandes de Syriens et de Yéménites n’a pas été mené ainsi.
La communauté internationale a complété le régime de protection des réfugiés de 1951 en accordant un statut de protection internationale aux réfugiés devant être protégés pour les motifs de la Convention de 1951 et un statut de protection subsidiaire à ceux devant l’être pour des motifs de réfugié non prévus lors de la conclusion de la Convention, sans établir de grande différence entre les droits attachés aux deux statuts. En Corée, le séjour humanitaire peut être considéré comme un statut de protection subsidiaire. Dans les données des organisations internationales, dont la Banque mondiale, et des instituts de recherche sur les données migratoires, la situation de la protection des réfugiés en Corée est inscrite comme la somme des personnes reconnues réfugiées et de celles bénéficiant du séjour humanitaire. Pourtant, les demandeurs d’asile yéménites arrivés par Jeju ont, même après avoir obtenu le statut de séjour humanitaire, souffert d’être stigmatisés comme de faux réfugiés ou comme des abuseurs du régime d’exemption de visa. La loi actuelle sur les réfugiés définit les personnes en séjour humanitaire mais laisse un vide quant aux mesures de protection.
Hormis l’autorisation d’exercer une activité professionnelle, rien n’est prévu quant au contenu de l’asile ni à la protection de la famille. Il en résulte que la vie des personnes en séjour humanitaire est aussi précaire que celle des demandeurs d’asile et des autres étrangers en séjour temporaire. La durée du permis de séjour est simplement passée de six mois à un an ; les visas relevant de la catégorie « autres » demeurent inchangés. Elles doivent toujours obtenir une autorisation de travail, qui ne leur permet que des emplois de simples travaux. À l’exception de l’éligibilité à l’assurance maladie territoriale obtenue seulement en 2019 grâce à la réforme du régime d’assurance maladie des étrangers, elles sont laissées en dehors du système de sécurité sociale. Elles ne sont pas non plus à l’abri des ordres de départ et de la menace de renvoi forcé.
Un réfugié peut-il, en Corée, mettre fin à sa situation de réfugié ?
On dit qu’à l’heure actuelle, il faut en moyenne 20 ans dans le monde pour qu’un réfugié sorte de la situation de réfugié. Il faut certes s’efforcer de résoudre les conflits et les violations des droits humains qui produisent des réfugiés, mais le système de protection des réfugiés comporte l’acquisition de la citoyenneté ou de la nationalité par le réfugié et sa réinstallation dans un État contractant. La loi actuelle sur les réfugiés ne contient rien sur l’encouragement à la naturalisation des réfugiés. En vertu de la loi sur la nationalité, un réfugié doit remplir des conditions de durée de séjour, de langue, de revenus et de patrimoine pour demander sa naturalisation. Ce sont les mêmes conditions que celles d’un étranger qui demande une nationalité alors qu’il a une patrie pour le protéger. Parmi les vérifications de faits destinées à corriger les nombreux malentendus sur les réfugiés, on souligne que l’octroi du statut de réfugié ne revient pas à donner la nationalité ; or la Convention sur les réfugiés prévoit que les États contractants feront tout leur possible pour accélérer la procédure de naturalisation des réfugiés et réduire autant que possible les taxes et frais de cette procédure. Lorsqu’un réfugié ayant perdu l’État qui devait le protéger acquiert une nationalité et obtient ainsi des droits et des devoirs dans une société, ses droits humains sont réalisés et il peut aussi contribuer à la société, mais ce point de vue reste relégué à l’arrière-plan du débat.
La loi sur les réfugiés a établi le fondement d’un dispositif de réinstallation en Corée de réfugiés venus de l’étranger. En décembre 2019, au Forum mondial sur les réfugiés, le représentant du gouvernement coréen a annoncé l’engagement de continuer à déployer des efforts collectifs avec la communauté internationale pour trouver des solutions aux situations de réfugiés prolongées, citant comme efforts concrets le fait que la Corée est le deuxième pays d’Asie à avoir lancé en 2015 un projet pilote de réinstallation des réfugiés et qu’elle a doublé le nombre de réfugiés réinstallés. Plus précisément, 22 personnes en 2015, puis 34 (2016), 30 (2017), 26 (2018), 37 (2019) et 17 (2020) ont été réinstallées en Corée, et le programme a été suspendu en 2021 à cause du coronavirus. Compte tenu du fait que le nombre de réfugiés réinstallés dans le monde en 2019 était de 107 800, c’est une ampleur dont il est même gênant de se prévaloir comme d’un exploit. De plus, les réfugiés réinstallés en Corée, qui avaient déjà connu une situation de réfugié prolongée, ne bénéficient, comme les réfugiés reconnus dans le pays, d’aucun égard pour la résidence permanente et la naturalisation, de sorte que leur situation de réfugié se prolonge aussi en Corée.
La seule loi sur les réfugiés ne peut protéger les droits humains fondamentaux des réfugiés. L’enregistrement des naissances, la preuve des liens familiaux, la protection contre la discrimination, les droits civils et politiques, les droits économiques, sociaux et culturels, etc., exigent une mise en ordre des lois concernées et des mesures des ministères concernés. Mais les droits que l’on possède en tant que réfugié, à savoir le droit de chercher asile, le droit à un examen équitable sans discrimination, le droit de ne pas être détenu arbitrairement ni renvoyé de force, le droit de vivre avec sa famille pour la dignité humaine et d’être protégé de la traite des personnes, doivent être garantis par la loi sur les réfugiés. L’évaluation de la protection des réfugiés en Corée et le débat sur la révision de la loi sur les réfugiés doivent s’organiser autour de ces droits. En outre, la future loi révisée sur les réfugiés devrait inclure l’obligation du gouvernement de garantir les ressources nécessaires à l’intégration sociale, à l’encouragement de la naturalisation, à l’examen des demandes d’asile et à l’aide à l’installation.
Formes de protection des réfugiés dans la loi coréenne sur les réfugiés : personnes reconnues réfugiées (statut de protection internationale)
Séjour humanitaire (statut de protection subsidiaire) ; réinstallation (réinstallation en Corée avec octroi du statut de réfugié reconnu)
Situation cumulée des réfugiés (en 2021) : au total 1 156 personnes reconnues réfugiées
Au total 2 412 personnes en séjour humanitaire
Au total 78 383 demandes d’asile (1994-2021)
Taux de reconnaissance du statut de réfugié (protection internationale) par pays du G20, 2010-2020
1er Brésil 67,0 %, 18e Russie 2,7 %, 19e Corée 1,3 %, 20e Japon 0,3 %
Protection des réfugiés réinstallés en Corée, 2015-2021 : 166 personnes
2019 : 37 personnes (*dans le monde : 107 800) ; 2020 : 17 personnes (*dans le monde : 34 400)
Formes de protection des réfugiés hors de la loi coréenne sur les réfugiés
Mesure spéciale de séjour humanitaire : Myanmar, Ukraine ; personnes ayant apporté une contribution spéciale : Afghanistan
Dons de la Corée à l’UNHCR en 2022 : 29e rang pour le secteur privé, 31e pour le gouvernement, 26e pour le don par habitant
Sources Direction de l’immigration et de la politique des étrangers du ministère de la Justice, UNHCR, Global Change Data Lab
Kim Youngah, directrice, mène à Migration to Asia Peace (MAP) des activités de soutien à la restauration de la dignité des réfugiés et à leur participation sociale. Elle est coautrice de «Guide de réponse à la maltraitance des enfants réfugiés» (Nanmin-adong hakdae daeeung gaideu) et de «Courage et poésie : réfugiés et art à l’ère de la fluidité» (Yonggi-wa si: yudongseong sidae-ui nanmin-gwa yesul).