[Заявление Азиатско-Тихоокеанской сети по правам беженцев (Asia Pacific Refugee Rights Network, APRRN)] Республика Корея, первая в Азии страна, принявшая закон о беженцах, должна ответственно выполнять Конвенцию о беженцах.
Республика Корея первой в Азии приняла в 2012 году Закон о беженцах (Refugee Act) — внутренний закон, реализующий Конвенцию Организации Объединённых Наций (ООН) 1951 года о статусе беженцев.
Региональные и международные организации по защите прав беженцев с большими ожиданиями следили за этим прогрессивным шагом Кореи. Однако спустя восемь лет положение беженцев в Корее и движение за изменение Закона о беженцах ставят под сомнение, достаточно ли серьёзно Корея относится к обязательствам и ответственности государства — участника Конвенции о беженцах.
Тревожит то, что Корея, постоянно показывающая заметно низкий по сравнению со средним международным уровнем показатель признания беженцев, в 2019 году зафиксировала рекордно низкий за всю историю показатель — 0,4 %. Практика отказа во въезде, игнорирующая международные стандарты, гарантирующие надлежащее рассмотрение заявлений за исключением явно необоснованных, и цель Закона о беженцах, привела к тому, что в 2019 году 93,1 % просителей убежища было отказано во въезде.
С 2015 года Министерство юстиции (Ministry of Justice, MOJ) для сокращения задолженности по рассмотрению заявлений беженцев классифицировало заявления по произвольным критериям и проводило рассмотрение, и в этом процессе были сфальсифицированы многочисленные протоколы собеседований, что привело к выводу, будто беженцы приехали в Корею только по экономическим причинам.1 Пострадавшим не были предоставлены ни компенсация, ни извинения, и, как известно, многим из них было отказано в статусе беженца и пришлось покинуть Корею.
В ответ на вспышку ксенофобских настроений из-за приезда в 2018 году около 500 йеменских беженцев правительство Кореи спешило подыграть ненависти такими заявлениями, как «мы хорошо отфильтруем ненастоящих беженцев» и «усилим патрулирование в районах с большим числом иностранцев». В результате в 2018 и 2019 годах в Национальном собрании было внесено множество законопроектов, нарушающих обязательства по Конвенции о беженцах или предусматривающих вообще выход из Конвенции о беженцах.
Хотя эти законодательные усилия не увенчались успехом, мы выражаем глубокую обеспокоенность проектом изменений в Закон о беженцах, который в последнее время активно продвигает Министерство юстиции Кореи. Мы полагаем, что проект Министерства юстиции направлен на сужение круга лиц, которые могут пройти нормальное рассмотрение заявления о признании беженцем и нормально обжаловать решение, и это противоречит международному праву. Согласно проекту, в отношении лиц, подающих повторное заявление, и других, в принципе может быть вынесено решение о непригодности к рассмотрению заявления о признании беженцем (статья 5-2). Однако почти невозможно, чтобы просители убежища в течение 14 дней обосновали «факт серьёзного изменения обстоятельств» и получили нормальное рассмотрение (пункты 1 и 2 части 1 и часть 2 статьи 5-2).
Также вызывают большую тревогу положения, согласно которым в отношении явно необоснованных заявлений выносится не простое решение об отказе, а «решение об отказе в признании беженцем по причине явно необоснованного заявления» и сокращается срок рассмотрения обжалования (статья 18-2, часть 8 статьи 21). Такие критерии, как «заявление, поданное лишь для продления срока пребывания», не имеют отношения к статусу беженца, и решение неизбежно будет зависеть от иммиграционно-административных соображений. Явно необоснованные заявления должны быть узко ограничены случаями, когда основания для признания беженцем явно отсутствуют, но «частные споры или экономические причины», которые предлагает проект Министерства юстиции, в сочетании с другими фактическими обстоятельствами могут представлять собой преследование по смыслу Конвенции о беженцах или быть его следствием. В частности, в сочетании с чрезмерно строгими процедурами и критериями рассмотрения в Корее мы опасаемся, что, если такие решения об отказе в признании беженцем будут введены без конкретно определённых критериев, соответствующих международным нормам и стандартам, слишком многие беженцы получат клеймо «явно необоснованного заявления» и их обжалование, скорее всего, тоже будет отклонено.
Проект Министерства юстиции вводит также ряд других положений, ограничивающих права просителей убежища. Например, статья 47 усиливает наказание лиц, представивших поддельные документы, и предполагает наказывать тех, кто посредничает в этом или склоняет к этому. Пункт 1 статьи 31 Конвенции о беженцах освобождает от ответственности за незаконный въезд беженцев или просителей убежища, в том числе с использованием ложных документов. Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (UNHCR) рекомендует, чтобы ложные показания сами по себе не были основанием для отказа в признании беженцем, а факт ложных показаний или представления ложных документов учитывался вместе со всеми обстоятельствами.2 Однако проект Министерства юстиции не предлагает чётких критериев в отношении намерения и осведомлённости просителя убежища, представившего ложные документы, или третьего лица, которое ему помогало, поэтому просители убежища, добросовестно представившие ложные документы, а также активисты гражданских организаций и адвокаты, помогавшие им, могут быть наказаны. Это приведёт к серьёзному сдерживающему эффекту.
Наконец, мы призываем правительство Кореи не поддаваться логике «ненастоящих беженцев», широко распространяемой в корейских СМИ. Мы не согласны с выводом, к которому приходят некоторые статьи: будто большинство просителей убежища в Корее прибывают из стран с низкой угрозой преследования (России, Казахстана, Китая, Малайзии), а следовательно, среди них много «ненастоящих беженцев». Путь бегства от преследования в другую страну неизбежно определяется визовой политикой соседних стран, доступными средствами передвижения и т. п. Для выходцев из этих стран естественно въезжать в относительно доступную и географически близкую страну и подавать там заявление о признании беженцем. Кроме того, есть достоверные сообщения о разнообразных причинах преследования, связанных с правами человека, в этих странах, например из-за деятельности в оппозиции, сексуальной ориентации и религии.
В частности, на протяжении последних десятилетий Китай и Россия входят в число стран с самым большим ежегодным числом беженцев в мире. Поэтому многие беженцы из этих стран получают статус беженца в других странах и в UNHCR. В отличие от этого, как известно, шансы беженцев из этих стран получить статус беженца в Корее составляют 0 % или близки к 0 %. Поэтому правильный вопрос состоит в том, проводится ли в Корее на самом деле рассмотрение заявлений беженцев в соответствии с Конвенцией о беженцах.
Азиатско-Тихоокеанский регион — это регион, где насчитывается 3,5 миллиона беженцев, и в то же время из 45 стран Конвенцию о беженцах подписали лишь 20. Именно поэтому регион внимательно следит за примером Кореи, которая более 30 лет выполняет Конвенцию о беженцах и приняла независимый внутренний закон для её реализации. Попытки правительства Кореи изменить Закон о беженцах приведут к тому, что оно не сможет выполнить обязанности по защите беженцев и обязательства по международному праву.
Мы глубоко обеспокоены тем, что это будет воспринято как присоединение Кореи к тенденции исключения беженцев, регрессивно возникающей в ряде стран, и с очень большой вероятностью окажет негативное влияние на другие страны региона, которые следили за Кореей. В связи с этим APRRN обращается к правительству Кореи и UNHCR со следующими просьбами.
• Необходимо оценить справедливость, качество и подотчётность системы рассмотрения заявлений о признании беженцем в Корее в соответствии с международным правом и лучшими практиками. С учётом того, что в решениях по рассмотрению заявлений о признании беженцем продолжают возникать серьёзные ошибки, и очень низкого по международным стандартам показателя признания беженцев должны быть гарантированы права всех просителей убежища, в частности тех, кто подаёт повторные заявления из-за ошибок и проступков правительства. Действующую систему рассмотрения заявлений беженцев в пунктах въезда необходимо изменить так, чтобы она соответствовала гарантии права подавать заявление о признании беженцем и принципу невыдворения.
• Вместо изменения Закона о беженцах правительству Кореи следует сосредоточиться на наращивании потенциала по обработке заявлений беженцев и на внедрении качественной системы рассмотрения заявлений о признании беженцем, основанной исключительно на объективном правовом анализе. Правительство должно не допускать политизации рассмотрения заявлений беженцев и влияния на него ксенофобии, обеспечивая сохранение чисто гуманитарной процедуры. Чтобы изменить Закон о беженцах способом, соответствующим обязательствам по Конвенции о беженцах, необходимо выслушать и учесть голоса самых разных заинтересованных сторон, в том числе самих беженцев и просителей убежища, гражданского общества Кореи, региональных организаций и международных организаций, включая UNHCR.
• Мы просим UNHCR активно использовать в отношении недавней ситуации в Корее свою надзорную функцию на основании пункта 8 Статута и пункта 2 статьи 35 Конвенции о беженцах. Корея, которая с 1991 года является членом Организации Объединённых Наций и государством — участником Конвенции о беженцах и из которой вышли бывший Генеральный секретарь ООН и другие видные деятели ООН, должна быть хорошим примером соблюдения международных норм в отношении беженцев и норм в области прав человека. UNHCR и соответствующие органы ООН должны оказывать для этого надлежащую поддержку, давать рекомендации и осуществлять надзор.
Английская версия.